Europa no termina de encontrar una fórmula federal que articule democráticamente diferentes niveles de gobierno. En el último siglo implosionaron tres federaciones (básicamente socialistas) en el este: la Unión Soviética, Checoslovaquia, y las sucesivas Yugoslavias. Hoy es en Europa occidental donde los marcos estatales de carácter federal o semifederal sufren fuertes presiones tanto por arriba como por abajo (Bélgica, España, Reino Unido) mientras la integración comunitaria, que comenzó en los años cincuenta pero cuya arquitectura actual se gestó en el período álgido neoliberal de 1986-1992, corre un serio riesgo de descomposición. En todos estos casos junto con la cuestión identitaria subyace una batalla presupuestaria, esto es, fiscal y financiera, que las políticas de ajuste están estimulando.
La lógica federal supone un grado elevado de unión política o, dicho de otro modo, un espacio político común –llámese federación o no-, que no pueda ser gestionado en exclusiva por ninguno de sus componentes: entidades con autonomía política, es decir, responsables de una parte significativa del gasto público (más de un 30% de media en los países OCDE, incluyendo países como Francia, donde pese a su centralismo el nivel local representa el 20%) y con competencias legislativas sobre el mismo. Lo cual requiere lo que los economistas denominan una unión de transferencias. Es decir, que las entidades que componen la federación no sean autárquicas sino que todas contribuyan de alguna manera al conjunto, que constituye además un mercado único. Como el capitalismo produce disparidades geográficas derivadas de los flujos de capitales y personas -especialmente entre determinadas ciudades-, la federación aspira a compensarlas para evitar que den lugar a desigualdades políticas entre las entidades federadas –y las elites que las gestionan- que imposibiliten dicha gestión común. En la Unión Europea la cosa se complica pues propiamente hablando no existe “una” unión de transferencias sino varias entremezcladas entre los marcos estatales y supraestatales. Un Land alemán transfiere recursos a los Länder más pobres y a Estados como Grecia o España, pero al mismo tiempo se beneficia de dichas inversiones y además puede recibir otros fondos a través de la política agrícola común, por ejemplo.
Responsabilidad fiscal de los gobiernos sub-estatales, como porcentaje del gasto público total. ES: España; DE: Alemania; CH: Suiza. SE: Suecia. Fuente: OCDE (2010).
En el mismo sentido resulta muy difícil, si no imposible, calcular con exactitud qué recibe y qué transfiere una determinada región, qué valor produce que no dependa de factores exógenos, sobre todo si partimos de una concepción del valor que no se limite al PIB y que asuma tanto la biosfera como la noosfera. Con mayor razón en un régimen de capitalismo cognitivo, donde la producción digital de conocimientos necesariamente traspasa cualquier línea que dibujemos en el mapa. En este contexto quién da y quién recibe resulta menos evidente lo que se suele presentar, y su definición suele estar por tanto cargada de una gran arbitrariedad.
Simplificando, dado un mismo espacio económico y político segmentado a su vez en diferentes sub-unidades políticas, las relaciones que se producen entre ellas pueden tender hacia dos extremos: por un lado, hacia relaciones de tipo federal puro, donde se reconozca la plena autonomía política de las entidades miembro, la igualdad de derechos –que no uniformidad- entre las mismas y donde estas no puedan vetar por sí solas decisiones que deban tomarse a nivel federal; por otro, hacia relaciones de dependencia o subordinación (de tipo colonial incluso) económica, política, o mixta, donde prevalezca la desigualdad con respecto a un centro o entidad dominante. Entre ambas puede haber un abanico de opciones, una gama de grises.
Si la estructura política resultante tiende a generar relaciones que se acerquen al segundo extremo, siempre estará sujeta a una gran inestabilidad, por la oposición o rebelión de los ámbitos territoriales agraviados. En Europa esta fragilidad se agrava por el peso de un pensamiento nacionalista que hace del Estado-nación el modelo de organización política de referencia, tanto para quienes controlan el aparato estatal como para quienes aspiran a disponer de uno, aunque sus funciones tradicionales hayan sido arrebatadas, compartidas o transformadas. Por esta razón en Europa la probabilidad de que una crisis financiera fuerte derive en dinámicas territoriales secesionistas es mayor que en otros espacios. Pero la guerra financiera del ajuste ha dejado claras las insuficiencias de la acción política en la dimensión nacional, mientras que el inconfesado racismo institucional pone de manifiesto la incapacidad de la nación para dar cuenta de la multiplicidad identitaria de las multitudes.
En España la descentralización de competencias es importante, pero como recuerda Vicenç Navarro, las comunidades autónomas carecen de capacidad de decisión en aspectos básicos, y salvo Euskadi, carecen de recursos propios suficientes. El grueso de la recaudación fiscal se encuentra en manos del Estado que luego transfiere a las diferentes comunidades. La recaudación difiere según territorios, y así Cataluña tiene un "déficit fiscal" que oscila entre el 6 y el 8,4% (frente al 4,4% de Flandes, por ejemplo). La tensión entre la lógica federalista y la centralizadora es permanente, y la crisis de deuda no ha hecho sino exacerbarla. Y es que las comunidades autónomas gastan más de un tercio del gasto público pero recaudan solo la quinta parte de los ingresos totales.
El modelo autonómico se inspiró parcialmente en Alemania. Aunque se considera un Estado federal genuino, los Länder solo pueden decidir en exclusiva acerca del 8% de sus ingresos fiscales, mientras que el 70% de dichos ingresos se redistribuyen por medio de un complejo mecanismo horizontal de transferencias. Sí son plenamente autónomos cuando se trata de endeudarse, para beneficio de los bancos alemanes, con montantes absolutos importantes: por ejemplo, solo la deuda de Renania del Norte-Westfalia ya supera la de Portugal. Sin embargo, la prima de riesgo de los bonos de los Länder con respecto a la federación alemana nunca será tan elevada como entre esta y otros estados europeos, gracias al sistema de responsabilidad conjunta existente y la garantía de rescate federal. Por más que los alemanes se consideren como un pueblo, no deja de reproducirse la querella por las transferencias: los Länder considerados ricos como Baviera se quejan de aportar la mayor parte del dinero que va a parar a regiones con menos ingresos o endeudadas como Bremen o la ciudad-Estado de Berlín. Pese a todo, las diferencias entre ambos no son tan grandes como las que existen entre las comunidades españolas o entre las regiones europeas.
Fuera de la UE, en Suiza, el sistema horizontal de transferencias, es decir, entre cantones, es en cambio muy limitado, y apenas representa el 0,3 % del PIB. Desde la federación tampoco se garantiza la deuda de los cantones y existe una fuerte competencia fiscal entre los mismos. Sin embargo, sí que existe un sistema vertical de transferencias (desde la federación a los cantones) bastante desarrollado, que incluye los subsidios agrícolas y sobre todo el gasto social (desempleo, pensiones, salud). Ambas transferencias, "horizontales" y "verticales", no superan el 1,5 % del PIB, pero los cantones más beneficiados pueden recibir de esta manera hasta un tercio de sus ingresos fiscales.
Si antes cité Alemania y Suiza es porque con frecuencia se presentan como modelos de una posible unión política federal europea; el caso suizo tiene la ventaja de reunir comunidades lingüísticas diferentes. Pero en los últimos años Suiza y Alemania desarrollaron sistemas de control del déficit y la deuda subestatales, similares a los que se acaban de constitucionalizar en España, con la pretensión de restringir el Estado del Bienestar. Un esquema federal vertical de transferencias precisa de una fiscalidad común y una unión política. Ambas no tienen por qué cristalizar según el modelo del Estado-nación, pero en todo caso dicha cristalización depende de cómo evolucionen las luchas que asuman un espacio europeo. Un análisis publicado por el banco Credit Suisse comparando el sistema federal suizo con la Unión Europea lo plantea así:
“Pensando en términos "marxistas", los diversos sistemas del bienestar que se desarrollaron más o menos a lo largo del pasado siglo lo hicieron a partir de las luchas entre capital y trabajo. En Suiza y otros países industrializados, los respectivos grupos de interés y los partidos políticos que representaron sus causas se desarrollaron invariablemente en el contexto de sistemas políticos nacionales. Parece bastante improbable que estos grupos de intereses puedan formarse atravesando las fronteras nacionales.”En esas probablemente tengamos que estar, pese a la sentencia lapidaria de los analistas del banco suizo. Para lo cual las multitudes tendremos que redefinir cómo concebimos lo federal, y entre quiénes. Porque son los niveles de gobierno que en un principio se consideran más alejados de los ciudadanos los que más necesitan justificar su existencia (de hecho, la propia UE establece en su tratado el principio de subsidiariedad). Con mayor razón si además partimos de una crítica de la representación.
Si en Europa los proyectos federales –estatales o supraestatales- cuesta que cuajen es porque con frecuencia enmascaran relaciones jerárquicas de dominación (de clase, nacional, identitaria) y de subordinación. Por ejemplo, por medio de las finanzas, cuando se genera una "comunidad" de acreedores y deudores que reduce la política a un ajuste elitista de cuentas, que impide por ejemplo ponerse de acuerdo sobre un presupuesto comunitario que apenas representa el 1% del PIB europeo. De ahí que España represente el ejemplo más notorio de los tres citados: si actualmente es (semi o seudo) federal lo es porque no le queda más remedio, por las luchas pasadas en parte de su periferia. El proyecto nacionalista español nunca fue federal sino unitario y centralizador, hostil a la pluralidad política e identitaria, y lo sigue siendo, también en la variante "soft" e hipócrita del PSOE (y algunos a su izquierda). Que la mayoría de los catalanes favorables a la independencia deseen la integración de Cataluña en la Unión Europea, aunque entonces se convierta también en contribuyente neto al presupuesto comunitario, no resulta tan paradójico. Aunque la UE se encuentre atrapada en un callejón neoliberal sin salida, en muchos aspectos representa un modelo federal más abierto y hospitalario que el español.
Gráfico interactivo sobre el presupuesto de la Unión Europea para 2012. Muestra gastos por país y contribución de cada Estado miembro al presupuesto de la UE. Fuente: Parlamento Europeo.
¿Qué federalismo, pues, para un programa constituyente de las multitudes? La pregunta es pertinente tanto para quienes desean la independencia política -todo lo matizable que se quiera- de su país, como hemos visto que sucede con Cataluña, como para quienes recelan de esta opción. Vale también para configuraciones territoriales relativamente reducidas, aunque siempre inmersas en marcos más amplios. Por ejemplo, en Canarias: ¿qué es el pleito insular sino la expresión de un problema federal derivado del duopolio competitivo de las dos islas más pobladas, es decir, de (auto)gobierno insular e interdependencia archipielágica? Insisto en la lógica federal -en su reformulación- porque de entrada permite abordar mejor la cuestión del común que el centralismo unificador. Según los italianos Francesco Brancaccio, Alberto De Nicola y Francesco Raparelli:
"Creemos que es de una importancia crucial revivir el pensamiento y el debate en un nuevo federalismo post-estatal, que no sea interpretado como un modelo o forma de gobierno, sino por el contrario como un proceso horizontal y abierto, que resulte de pactos capaces de implicar a una pluralidad de poderes, sujetos e instituciones con un potencial constituyente ab origine. Una forma de federalismo, por decirlo con las palabras de Luciano Ferrari Bravo, concebido como una concentración de poder no centralizado, que atraviese transversalmente y recombine dimensiones social y territoriales.""Horizontal", frente a una concepción meramente vertical (local-subnacional-nacional-supranacional) que predomina ahora. ¿Federalismo en red, P2P? ¿Cómo poner en común recursos, decidir sobre los mismos, cooperar? Entre las instituciones a las que los autores hacen referencia, podríamos incluir de manera destacada los municipios, cuya autonomía suele ser atacada por niveles superiores. En España, supeditándola al engrajane inmobiliario-financiero (mientras en Suecia, cuyo Estado es unitario, los consejos comunales se hacen cargo nada menos que del sistema nacional de salud). Y es que la cuestión federal evoca en otro plano las mismas problemáticas de la democracia. Lo peor que podemos hacer es dar por sentada la respuesta.
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